Etap I – zaprojektowanie procesu zgłaszania i przyjmowania zgłoszeń od sygnalistów

Etap II – opracowanie regulacji wewnętrznych z zakresu ochrony sygnalistów

Etap III – warsztaty i szkolenia dla pracowników

Etap IV – wsparcie komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej

Etap V – wdrożenie aplikacji Whistleblower Software służącej do obsługi zgłoszeń sygnalistów

Ochrona sygnalistów to temat, który nabrał znaczenia na kanwie Dyrektywy unijnej 2019/1937 w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa UE. Jak stanowi art. 1 Dyrektywy: „Celem niniejszej dyrektywy jest poprawa egzekwowania prawa i polityki Unii w określonych dziedzinach poprzez ustanowienie wspólnych minimalnych norm zapewniających wysoki poziom ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii.”

Wprowadzane przepisy mają z jednej strony zapewnić ochronę oraz anonimowość sygnalistom, z drugiej natomiast wyposażyć pracodawcę i odpowiednie organy w wyselekcjonowane, istotne informacje, które umożliwią szybką i trafną reakcję na dokonywane naruszenia prawa.

1. Kim są sygnaliści i o jakich naruszeniach mowa?

Sygnalistami określa się osoby przekazujące w dobrej wierze informacje dotyczące naruszeń prawa. Ich celem nie jest odniesienie osobistych korzyści ze zgłoszenia, lecz troska o miejsce pracy lub interes publiczny, które zostały narażone na negatywne konsekwencje naruszeń. Sposób przekazania może być zarówno ustny, jak i pisemny. Dokonuje się tego poprzez wewnętrzne kanały zgłoszeń, utworzone i dostosowane dla danego podmiotu oraz zewnętrzne kanały zgłoszeń w sposób bezpośredni do właściwego organu lub poprzez publiczne ujawnienie informacji.

Naruszeniem prawa może być zarówno działanie, jak i zaniechanie stojące w sprzeczności z celami aktów UE oraz niezgodne z prawem. Do tej kategorii zachowań zalicza się również nadużycie prawa. Zgłoszenia powinny dotyczyć naruszeń w kontekście związanym z pracą, być związane z którąś ze sfer wymienionych w art. 2 Dyrektywy, czyli m.in. zamówień publicznych, rynków finansowych, bezpieczeństwa produktów, ochrony konsumenta, danych osobowych czy środowiska.

2. Jakie podmioty są objęte zakresem Dyrektywy?

Obowiązek wdrożenia postanowień Dyrektywy, obejmuje podmioty należące zarówno do sektora prywatnego, jak i publicznego. Poza ogólnym umożliwieniem dokonywania zgłoszeń zewnętrznymi kanałami oraz postępowaniem zgodnie z przepisami dot. środków i procedur służących ochronie sygnalistów, szczególna grupa podmiotów jest zobligowana do wdrożenia wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń.

W sektorze prywatnym są to podmioty spełniające co najmniej jeden z następujących warunków:

– przedsiębiorstwo zatrudniające przynajmniej 50 pracowników,

– przedsiębiorstwo którego działalność wiąże się ze znaczącym ryzykiem (zostaną wyszczególnione przez polskiego ustawodawcę).

Dyrektywa nie nakłada tego obowiązku na pozostałe podmioty sektora prywatnego, jednak podkreśla istotną wartość z fakultatywnego i dobrowolnego wdrożenia tych kanałów. Warto podkreślić, że sygnaliści związani z podmiotami, które nie wdrożyły wewnętrznych kanałów zgłoszeń (zarówno obligatoryjnie, jak i fakultatywnie) zawsze mają mieć możliwość dokonania zgłoszenia kanałem zewnętrznym.

Podmioty sektora publicznego co do zasady są zobligowane do ich wdrożenia. W Dyrektywie zwrócono uwagę na to, że obowiązek ten dotyczy w szczególności wszystkich podmiotów składających zamówienia publiczne niezależnie od szczebla (krajowy, regionalny, lokalny), na którym działają.

3. W jaki sposób sygnaliści będą chronieni?

Celem Dyrektywy jest skuteczna i ujednolicona ochrona osób zgłaszających naruszenia prawa przed zagrażającymi im działaniami odwetowymi, dlatego znajdują się w niej bardzo konkretne i bezpośrednie postanowienia o sposobach wsparcia oraz mechanizmach ochronnych.

Zakres podmiotowy zastosowania przepisów obejmuje szeroki katalog podmiotów, m.in. pracowników, osoby prowadzące własną działalność gospodarczą, wolontariuszy, stażystów, akcjonariuszy i wspólników konkretnych organów (pełen zakres podmiotowy w art. 4 Dyrektywy). Co więcej, ochrona ma dotyczyć wymienionych osób także po ustaniu stosunku pracy.

Środki ochrony powinny zabezpieczać sygnalistów zarówno przed samymi działaniami odwetowymi, jak również groźbą czy próbą podjęcia takich działań. Chodzi o takie działania w kontekście pracy będące konsekwencją dokonania zgłoszenia, które mogą wyrządzić lub wyrządzają nieuzasadnioną szkodę osobie, która zgłoszenia dokonała.

Działania odwetowe, które potencjalnie mogłyby zostać podjęte w kierunku sygnalisty zostały ujęte w katalog w art. 19 Dyrektywy. Wymienia on m.in.:

– zwolnienie, zawieszenie, przymusowy urlop,

– degradację lub wstrzymanie awansu,

– negatywną ocenę wyników pracy,

– zastosowanie jakiegokolwiek środka dyscyplinarnego,

– celowe nieprzedłużenie lub nieprzekształcenie umowy,

– odebranie licencji lub zezwolenia.

Równocześnie koniecznymi środkami ochrony ma być zachowanie anonimowości i ochrona tożsamościsygnalisty. Istotne jest również, aby zapewnić sygnalistom dostęp do środków wsparcia, takich jak otwarty dostęp do informacji i porad, pomoc organów w celu ochrony sygnalisty, doradztwo prawne.

4. Polska Ustawa o ochronie sygnalistów

Mimo, że pierwotnym terminem włączenia Dyrektywy do porządku krajowego był 17 grudnia 2021r., to prace nad polską Ustawą o ochronie sygnalistów nadal trwają. Jak podaje Rządowe Centrum Legislacji, obecnie projekt ustawy rozpatrywany jest przez Komisję Prawniczą. Po uzyskania zatwierdzenia przez Komitet Stały Rady Ministrów trafi on do Rady Ministrów, a następnie zostanie skierowany do Sejmu.

Dotychczasowe ustalenia nadają kształt polskiej regulacji w zakresie definicji i statusu prawnego osoby zgłaszającej naruszenie prawa, warunków jakie taka osoba musi spełnić, aby została objęta ochroną, doprecyzowania i dostosowania do polskiego systemu prawnego środków ochrony gwarantowanych sygnalistom, a także osobom, których zgłoszenie dotyczy. Porusza również kwestie kategorii podmiotów objętych obowiązkiem wdrożenia wewnętrznych kanałów zgłoszeń, a co za tym idzie również wymagań związanych z ich funkcjonowaniem oraz procedurami i kompetencjami organów będących elementem instytucji ujawnienia publicznego czy też zewnętrznego kanału dokonywania zgłoszeń.

Aktualne uwagi do projektu zgłosił dnia 26 stycznia 2024 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, który ma być centralnym organem w zakresie ochrony sygnalistów. Podniesione tematy to m.in. długość planowanego vacatio legis, kontrowersja z uwzględnieniem wydatków wdrożeniowych w budżecie, a także konieczność doprecyzowania kompetencji organów oraz wzorów sprawozdań dot. zebranych danych o przyjętych zgłoszeniach.

Co więcej, ustawa wprowadzi sankcje, których ogólne ramy znajdują się w Dyrektywie, a skierowane będą w stronę podmiotów, które nie wdrożą na czas wprowadzanych obowiązków, jak również w jakikolwiek sposób postanowią sprzeciwić się wymogom ochrony sygnalistów i stworzeniom warunków dla ich działania i ochrony. Zgodnie z projektem mają to być kary grzywny, ograniczenia wolności albo kara pozbawienia wolności do 3 lat.

5. Jakie kroki należy podjąć, by uczynić zadość nowym obowiązkom?

Podmioty zobowiązane do utworzenia własnych, wewnętrznych kanałów komunikacji zgłoszeń naruszeń prawa zobligowane będą do podjęcia szeregu czynności w celu zbudowania kompleksowego systemu i sprawnych mechanizmów, o których mowa w Dyrektywie oraz projekcie Ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa.

Przede wszystkim konieczne będzie przygotowanie przez pracodawcę regulaminu zgłoszeń wewnętrznych. Ma on powstać po konsultacji z pracownikami i obejmować zarówno procedurę sygnalizowania o nadużyciach, jak i dalsze postępowanie związane z konsekwencjami dokonanego zgłoszenia. Kolejny wymóg to prowadzenie rejestru zgłoszeń będącego podstawą do późniejszej analizy przekazanych informacji oraz odpowiedniej ich klasyfikacji. Pracodawcy będą musieli więc udostępnić narzędzia do dokonywania zgłoszeń, zapewnić obsługę otrzymanych zawiadomień, weryfikować prawidłowość zarówno procesu działania sygnalisty, jak i samej treści zgłoszenia, a także  powstrzymywać się od działań odwetowych i w szerokim zakresie stosować wszelkie przewidziane prawem środki ochrony sygnalistów.

Przełomowe wydarzenie w wieloletnim procesie wdrażania przepisów Dyrektywy UE 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. do prawa krajowego – po wielu modyfikacjach dokonywanych na różnych etapach prac, projekt Ustawy o ochronie sygnalistów został skierowany do Sejmu.

Aktualny etap działań legislacyjnych

Na początku kwietnia Rząd przyjął projekt Ustawy o ochronie sygnalistów, a następnie 17 kwietnia 2024 r. skierował go do Sejmu, gdzie w najbliższych miesiącach będzie procedowany zgodnie z obowiązującą w polskim Parlamencie procedurą ustawodawczą. Obecny kształt ustawy nie jest jeszcze ostateczny, jednak warto uwypuklić najdonioślejsze zmiany dokonane w ostatnim czasie, które zostały oparte na wnioskach z konsultacji publicznych, opiniach Komisji Prawniczej, a także sugestiach Komitetu do Spraw Europejskich.

Zmiana wysokości odszkodowania

Wyjątkowo istotną zmianą, ze względu na jej znaczną doniosłość zarówno dla sygnalisty, jak i pracodawcy, jest kwestia wysokości odszkodowania dla sygnalisty, wobec którego dopuszczono się działań odwetowych w związku z dokonanym przez niego zgłoszeniem naruszeń prawa. We wstępnych wersjach projektu można było znaleźć przepis mówiący o „prawie do odszkodowania w pełnej wysokości”. Takie sformułowanie daje szerokie pole do interpretacji i nie zapewnia ani sygnaliście, ani pracodawcy, dokładnego rozeznania potencjalnych konsekwencji wspomnianego działania. Innym, bardzo szczególnym rozwiązaniem była propozycja ustalenia wysokości odszkodowania na poziomie 12-krotności przeciętnego wynagrodzenia. Obliczona w ten sposób kwota odszkodowania mogłaby przekroczyć 85 000 zł w 2024 r.

Ustawa w obecnym kształcie przewiduje jeszcze inne rozwiązanie. Zgodnie z art. 14 „odszkodowania w wysokości nie niższej niż przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w poprzednim roku”. Jeżeli Ustawa wejdzie w życie bez zmian w tym zakresie, to w 2024 r. kwota odszkodowania będzie równa 7 155,48 zł, co wynika z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. Warto zaznaczyć, że mowa o przeciętnym miesięcznym wynagrodzeniu, nie minimalnym, co jest stosunkowo rzadkim punktem odniesienia w polskim ustawodawstwie.

Pozostałe istotne zmiany

Nie sposób szczegółowo przytoczyć wszystkich wdrożonych zmian, jednak jedną z najwyraźniejszych jest przekształcenie tytułu Ustawy z „Ustawa o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa” na „Ustawa o ochronie sygnalistów”. Pierwotna wersja tytułu stanowiła odwzorowanie pojęciowe użyte w Dyrektywie UE, z kolei nowy tytuł posługuje się terminem specyficznym dla owej Ustawy i w mniej bezpośredni sposób przekazuje informacje o treści i celu tego aktu prawnego, ograniczając tym samym potencjalne negatywne skojarzenia ze sformułowaniem „osoby zgłaszające”.

Również w zakresie podmiotów przyjmujących zgłoszenia zewnętrzne wypracowano nowe rozwiązania. We wcześniejszych wersjach Ustawy trudno doszukać się jednolitego stanowiska w tej sprawie, ponieważ niektóre z nich odwoływały się jedynie do organów publicznych, inne do Rzecznika Praw Obywatelskich, a niektóre w szczególności do Policji. Zgodnie z art. 31 oraz art. 34 zgłoszenia wewnętrzne z dziedzin konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela niebędących we właściwości pozostałych organów przyjmuje i rozpatruje Rzecznik Praw Obywatelskich, natomiast w przypadku innych naruszeń prawa dokonują tego organy publiczne zgodnie z ich właściwością ustalaną na podstawie przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego.

Wyżej wspomniane przepisy i modyfikacje mają charakter tymczasowy. Dopiero efekt prac sejmowych będzie przedstawiać Ustawę w jej ostatecznym kształcie, dlatego warto na bieżąco obserwować ten proces legislacyjny.

W ostatnich latach widzimy znaczne zmiany związane z postrzeganiem oraz ochrona sygnalistów. Jest to odpowiedź na rosnące wymagania międzynarodowych korporacji w Polsce jak również przepisów wprowadzanych w Unii Europejskiej. Wzrastają również wewnętrzne potrzeby w zakresie zwiększenia przejrzystości i uczciwości w życiu publicznym i korporacyjnym.  Polska, jak również inne kraje europejskie wprowadza regulacje mające na celu ochronę osób, które zgłaszają naruszenia prawa czyli tzw. sygnalistów. Jak chroniono sygnalistów przez 2019 rokiem? Jaki jest stan obecny regulacji dotyczących sygnalistów? Jak dyrektywa EU 2019/1937 wpłynie na ochronę sygnalistów? 

Pierwsze kroki: Sytuacja przed 2019 rokiem

Działalność sygnalistów, czyli osób zgłaszających nieprawidłowości w organizacjach, sięga starożytności. W Atenach już w V wieku p.n.e. praktykowano informowanie władz o przestępstwach, co nie było jeszcze formalnie uregulowane. Z czasem osoby te zyskały miano sykofantów i zaczęły profesjonalnie zajmować się zgłaszaniem nadużyć, czerpiąc z tego korzyści finansowe. W średniowieczu wzmocniono walkę z korupcją poprzez instytucję qui tam, która umożliwiała osobom zgłaszającym nadużycia czerpanie zysków z konfiskat. Systematyzacja roli sygnalistów w USA nastąpiła w VII wieku, a pierwszą formalną ochronę wprowadzono w 1778 roku, kiedy to Kongres Kontynentalny uchwalił pierwszą ustawę o ochronie sygnalistów. Rozwój tej ochrony podkreślił uchwalony w 1863 roku „False Claim Act”, pozwalający sygnalistom na otrzymywanie części środków odzyskanych przez rząd.

Przed wprowadzeniem dyrektywy UE w 2019 roku, ochrona sygnalistów w Polsce była fragmentaryczna i nie zapewniana na odpowiednim poziomie. Osoby decydujące się na zgłoszenie nieprawidłowości często spotykały się z reperkusjami w miejscu pracy, włączając w to zwolnienia, zastraszanie czy ostracyzm społeczny. Ochrona, jeśli już była dostępna, opierała się głównie na ogólnych przepisach prawa pracy oraz przepisach dotyczących zwalczania korupcji.

Dyrektywa UE 2019/1937 i jej wpływ

Wprowadzenie przez Unię Europejską dyrektywy 2019/1937 stanowiło punkt zwrotny. Dyrektywa ta wymaga od państw członkowskich zapewnienia skutecznych, poufnych kanałów zgłaszania oraz szeroką ochronę przed odwetem dla sygnalistów. Polska, mając obowiązek dostosowania krajowego prawodawstwa do wymogów dyrektywy, stanęła przed wyzwaniem stworzenia systemu, który skutecznie chroniłby sygnalistów w różnych sektorach. Dyrektywa unijna 2019/1937, która nakłada konkretne obowiązki na organizacje w zakresie ochrony sygnalistów i zapewnienia im bezpieczeństwa podczas zgłaszania nieprawidłowości.

Polskie regulacje – stan obecny

W odpowiedzi na dyrektywę, polski rząd zaczął prace nad ustawą o ochronie sygnalistów. Prace te, mimo początkowych opóźnień, mają na celu stworzenie przejrzystego i funkcjonalnego systemu ochrony. Regulacje, które weszły w życie 2 kwietnia 2024 roku zakładają między innymi:

• Utworzenie niezależnych i bezpiecznych kanałów zgłaszania zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym.
• Zapewnienie anonimowości sygnalistów, jeśli sobie tego życzą.
• Ochronę prawną przed odwetem, w tym odszkodowania za niesłuszne traktowanie wynikające ze zgłoszenia.
• Szerokie szkolenia dla pracowników na temat praw sygnalistów i procedur zgłaszania.

Projekt przewiduje, że sygnalista, który spotkał się z reakcjami odwetowymi, będzie miał możliwość ubiegania się o odszkodowanie lub zadośćuczynienie. Anonimowość sygnalisty zostanie zachowana. Ustawa nie nakłada obowiązku zgłaszania naruszeń. Każdy sygnalista może samodzielnie zdecydować, czy chce zgłosić naruszenie, a w przypadku podjęcia takiej decyzji, będzie miał zapewnioną ochronę.

Po wprowadzeniu ustawy, sygnaliści, którzy doświadczą odwetowych działań ze strony pracodawcy, będą uprawnieni do ubiegania się o odszkodowanie. Minimalna kwota takiego odszkodowania będzie równa co najmniej średniemu miesięcznemu wynagrodzeniu w narodowej gospodarce z poprzedniego roku, co obecnie wynosi 7155,48 zł.

Przyszłość ochrony sygnalistów

Choć pełne wdrożenie ustawy o ochronie sygnalistów w Polsce wciąż jest procesem trwającym, można oczekiwać, że w najbliższych latach prawa te będą kontynuować swoją ewolucję. W miarę jak społeczeństwo i organizacje coraz bardziej doceniają wartość transparentności i odpowiedzialności, rola i ochrona sygnalistów stają się coraz ważniejsze.

Wdrażając przepisy o ochronie sygnalistów z dyrektywy unijnej, kluczowe jest skuteczne zarządzanie zgłoszeniami. We współpracy z naszą kancelarią, Twoja organizacja może prawidłowo dostosować się do tych regulacji. Przygotujemy dla Ciebie niezbędną dokumentację, przeszkolimy pracowników i pomożemy w implementacji kanału zgłoszeń. Dzięki naszemu doświadczeniu i sprawdzonym rozwiązaniom, które już z powodzeniem zaimplementowano w dziesiątkach organizacji na całym świecie, zapewnisz swojej firmie nie tylko zgodność z prawem, ale także wzmocnisz kulturę organizacyjną promującą przejrzystość i bezpieczeństwo.